ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТНЕСЕНИЯ БОЛОТ К ЗЕМЛЯМ ЛЕСНОГО ФОНДА

 

Корнев А.А. (Уральская ГСХА, г. Екатеринбург, РФ)

 

Several issues of pertaining bogs to lanfs of forest fund cathegory have brrn studied in this article. A conflict of branches of law relating to it's applicability to legal regime of bog and peat deposits is described below, and disadvantages of modern legal regulation have been considered upon. Some proposals to regulate legal regime of bogs and peat deposits are offered.

 

По состоянию на 01 января 2007 года весь земельный фонд Российской Федерации составлял 1709,8 млн. га. По одним данным, болота в нем занимают 152,9 млн. га, или 8,94 процента всего земельного фонда [1, с. 44, 58] (национальный подход). По другим данным (международная классификация), на долю нашей страны приходится 73 процента от всех площади болот планеты, составляющей около 350 млн. га, тогда площадь болот, находящихся на территории нашей страны составляет 255,5 млн. га [2]. Торф является ценным веществом, которое образуется только в условиях болот некоторых типов северного полушария, в России обычно им сопутствует. Мировые запасы этого ресурса оцениваются в размере около 500 млрд. т., из них свыше 186 млрд.т. находятся в России, в уральском экономическом районе содержится 5 процентов всех торфяных ресурсов страны, т.е. около 9,3 млрд.т.  [3].

Следовательно, функции по регулированию использования и охраны торфяных ресурсов находятся преимущественно в ведении тех управленческих структур, которые уполномочены на то же применительно к болотам.

Сегодня из 152,9 млн. га, занятых болотами, 25,5 млн. га отнесено к землям сельскохозяйственного назначения, 109,9 млн. га или около 72 процентов – к землям лесного фонда. Таким образом, с точки зрения фактической принадлежности самым значимым субъектом в данных отношениях является лесное ведомство [1, Часть 1].

Его положение значительно укреплено нормативным закреплением понятие болот, как лесных участков с поверхностным слоем торфа глубиной не менее 30 сантиметров в неосушенных местах и 20 сантиметров – в осушенных местах при отсутствии на них древесной растительности или при наличии ее с полнотой 0,3 и менее для молодняков и 0,2 и менее для других возрастных групп [4].

Имеются и другие определения данного вида объектов. Мы считаем его неудовлетворительным по следующим причинам:

1.       Оно применимо только к болотам, находящимся на лесных участках, то есть изначально существенно заужено;

2.       Не охватывает всех категорий болот, например не содержащих торфа;

3.       Участки земной поверхности относятся к группе болот по основанию отсутствия древесной растительности либо определенным стадиями ее развития. Недостатки такого критерия очевидны: лес как биологический объект образуется не только древесной растительностью (притом разного возраста), но и кустарниковой, и травянистой, а также определенной фауной (в т.ч. беспозвоночными, обитающими в почве и т.д.), которые во взаимодействии меж собой и образуют это уникальное природное явление.

4.       Условием отнесения участка земной поверхности к разряду болот является мощность слоя торфа. Полагаем, что такой подход также свидетельствует о заужении понятия болот, так как торф не обязательный их признак [2].

Основанием для применения к землям данной группы лесного законодательства служит ст. 101 Земельного кодекса РФ [5], которая к землям лесного фонда относит лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Характерно, что в Лесном кодексе РФ [6] не содержится даже упоминания ни о болотах, находящихся на землях лесного фонда, ни, вообще, о предназначенных для ведения лесного хозяйства нелесных землях, ни о самих нелесных землях.

Земельное законодательство относит болота к нелесным землям лесного фонда, если они предназначены для ведения лесного хозяйства. Соответственно, если такие объекты не предназначены для этой цели, то они входят в состав иной категории земель и должны использоваться в других сферах деятельности, например, в сельскохозяйственной.

Этот критерий в настоящее время имеет существенный недостаток, состоящий в отсылочности к целевому назначению территории, которое не всегда определено. Обычно просто устанавливается отраслевая принадлежность. Даже в случае фиксации такого «предназначения» оно обычно не конкретно и, поскольку осуществляется тем органом, которому передано в ведение, часто бывает предвзятым и дискриминирует других природопользователей. Таким образом данное средство разграничения болот на «лесные» и «нелесные» является малопригодным, если только вообще применимым.

Такой критерий появился благодаря тому, что естественной наукой у торфа обнаружены признаки, позволяющие отнести его к категории «почв» [7 с. 31-35, 161-175]. Это нашло отражение и в земельном законодательстве [8]. Некоторые виды таких почв могут быть представлены, это: почвы торфяные окультуренные, торфянисто-глеевые, торфянисто-подзолисто-глеевые, торфяники, торфяные и торфянистые почвы, торфяные низинные и переходные почвы, торфянисто-болотные и торфяно-болотные и др.

Закрепление такой позиции дает правовое основание ведения на торфяных болотах и иной деятельности, чем только добыча полезных ископаемых: лесоводство, ведение сельского хозяйства, рекреационная деятельность и пр.

Данное природное свойство породило еще одну проблему. Болота на определенной стадии своего развития, а также в определенных условиях нередко бывают и поросшими лесной растительностью, притом частота деревьев может позволить отнести их к категории «очень густой лес» [9]. Каким тогда образом определять болото: предназначено ли оно для ведение лесного хозяйства, либо является лесным участком?

Наибольшее недоумение вызывает тот факт, что сегодня при лесоустройстве не предусмотрены почвенные исследования. Почвенно-грунтовые условия определяются по индикаторам, травянистым растениям и кустарникам [4]. Каким образом предполагается определить толщину слоя торфа без его исследования? Но без этого невозможно объективно отнести ту или иную территорию к группе болот.

Неудовлетворительное состояние средств разграничения юрисдикций земельного и лесного законодательства относительно территорий занятых болотами совершенно очевидно. Данное положение усугублено недостатками разграничения режима внутри подоотрасли лесного права.

Таким образом, современный подход к установлению режимов лесных заболоченных территорий является плоским и не учитывает объективных природных условий. В лучшем случае они задекларированы, но не обеспечены механизмами учета и инструментами претворения в жизнь.

Проблематику данного вопроса обостряет тот факт, что болота отнесены водным законодательством к поверхностным водным объектам, правовой режим которых принципиально отличается от положения, установленного подоотраслью лесного права [10, ст. 5]. Так различается даже подход к определению границ на основании одного и того же признака, согласно Водному кодексу береговая линия болота по границе залежи торфа на нулевой глубине.

Между тем территории, занятые болотами могут иметь признаки особо охраняемых природных объектов. Правовой режим болот также может быть осложнен законодательством о животном мире. Кроме того торф обладает свойствами полезных ископаемых, которые относятся к сфере горного права.

Таким образом, для эффективного правового регулирования добычи торфа важно учесть факты природной уникальности торфяных болот, содержащих признаки водного объекта, недр, нередко – леса. При таких обстоятельствах возникает вопрос о том, какое же законодательство, о недрах, земельное, водное, лесное, о животном мире, подлежит применению, и в какой части?

Выяснение этих вопросов чрезвычайно важно для современного правового регулирования деятельности по добыче торфа и сапропеля, тем более что эта проблема существует, по крайней мере, с первой четверти XVIII века, ибо еще Петр I в 1723 г. урегулировал правила добычи торфа, указав, что она разрешается на «удобных к тому делу» болотах, но при условии, что эти болота «на пашни и сенокосы не годятся» [11, с.48].

Краткий анализ, произведенный в настоящей работе позволяет сделать вывод о малопригодности отнесения данных отношений к сфере лесного законодательства, однако и применение других отраслей также вызывает вопросы.

Между тем потребность урегулирования отношений по использованию болот, их содержимого и других свойств не только не снижается, но в ряде случаев даже возрастает. Особенно, в условиях все большего ограничения и истощения природных ресурсов, повышаются требования к качеству упорядочивания отношений.

Мы представляем дальнейшее развитие права путем его детализации и специализации регулирования и предлагаем решением данной проблемы выделение из сферы природоресурсных отношений подоотраслей болотного и торфяного права, которые на рациональной основе согласуют разные позиции, что было бы логичным, учитывая тенденцию развития законодательства в сторону более подробного правового нормирования [12, с. 12].

Полагаем, что такое дробление отрасли не только не нанесет вреда отношениям, но и будет весьма полезным. Целесообразность предложения состоит в том, что в настоящее время традиционные, сложившиеся, институты права не справляются с поставленными перед задачами в условиях непрерывно усложняющихся и умножающихся отношениях. Предлагаемое нами решение основано на новом осмыслении проблематики комплексного природопользования и, следовательно, формирование новой структуры отношений в данной сфере.

 

Литература

1.             Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 году. -М., 2007. -С.44-58.

2.             Происхождение болот // http://www.refine.com.ru.

3.             Справочная информация // http://dic.academic.ru.

4.             Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 6 февраля 2008 г. № 31 «Об утверждении лесоустроительной инструкции»

5.             Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (с изменениями и дополнениями)

6.             См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ

7.             Егоров В. В., Фридланд В. М. и др. Классификация и диагностика почв СССР. -М., 1977. -С. 31-35, 161-175.

8.             См.: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 28 января 1993 года № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» (утратило силу).

9.             См.: Руководство по проведению лесовосстановительных работ в лесах Восточной Сибири (утверждено 22 января 1997 года).

10.         Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ ч. 2 ст. 5 (с изменениями и дополнениями).

11.         Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Российское природоохранное законодательство XI – начала XX веков. -М., 1997. -С.48.

12.         Дембо Л. И. Правовой режим лесов в свете сталинского плана преобразования природы: монография. -Л., 1951. -С. 12.