ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Гиголаев К.Р., Цомартова Л.В. (СОГУ, г. Владикавказ, РФ)
В настоящее время одними из наиболее сложных вопросов коренной реформы государственного управления являются проблемы переосмысления роли и функций всей системы территориального управления в рыночной экономике. Возрастание значимости территориальных факторов связано, с одной стороны, с необходимостью повышения эффективности всей системы управления отечественной экономикой, с другой – с существенным обострением в ряде регионов Российской Федерации национальных, социально-экономических, демографических, экологических, ресурсных и других проблем национальной безопасности страны.
Основные трудности практической реализации этих проблем можно объяснить недостаточной ориентацией российской экономики на территориальные факторы повышения эффективности социально-экономического развития страны. Недооценка роли территориального управления нередко оборачивается потерей огромных преимуществ, заложенных в территориальном разделении труда, что в свою очередь препятствует как полному удовлетворению потребностей страны, так и социально-экономическому развитию отдельных регионов.
В данной статье рассмотрены некоторые проблемы совершенствования организационно-экономического механизма управления социально-экономического развития регионов.
Как известно, одной из наиболее сложных проблем территориального управления являются межбюджетные отношения, сущность которых составляет законодательное закрепление налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных (муниципальных) бюджетов. Ежегодно бюджетам субъектов РФ и некоторым бюджетам муниципальных образований (наукограды, ЗАТО и ряд других) из федерального бюджета выделяются крупные суммы на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и иные цели социально-экономического развития в виде трансфертов, дотаций, субвенций, субсидий. В соответствии с бюджетной обеспеченностью все субъекты РФ принято подразделять на регионы-доноры, самодостаточные регионы и регионы-реципиенты. На протяжении уже многих лет количественное соотношение данных групп регионов практически не меняется: 12–16 регионов-доноров, 25–30 самодостаточных регионов и 42–50 регионов-реципиентов. Как показывает практика, немногие регионы-реципиенты, даже имея для этого все условия, стремятся перейти в разряд хотя бы самодостаточных. Нет стимулов к этому, а самое главное отсутствуют научно обоснованные методы оценки эффективности социально-экономического развития регионов и его динамики. Невольно складывается впечатление, что Правительство РФ не слишком интересует судьба выделяемых регионам средства и как эти средства влияют на эффективность развития данных регионов. Иными словами, отсутствует обратная связь между выделяемыми федеральным центром средствами и эффективностью их использования. Например, в результате помощи из федерального бюджета органы государственной власти и управления субъекта РФ смогли так организовать развитие экономики региона, что в региональный бюджет стало поступать больше собственных средств за счет улучшения налогового администрирования, расширения налогооблагаемой базы (в том числе за счет увеличения количества малых предприятий), в регионе повысилась производительность труда на крупных бюджетообразующих предприятиях, снизилась преступность, вырос ВРП на душу населения. Наконец, как интегрированный результат позитивного социально-экономического развития региона – уменьшение смертности и увеличение продолжительности жизни населения.
К сожалению, многого из перечисленного федеральный Центр не учитывает при выделении средств субъектам РФ. Для того чтобы все это учитывать и соответствующим образом реагировать, нужен инструментарий – методика оценки эффективности социально-экономического развития регионов (субъектов РФ и муниципальных образований), которой в настоящее время нет. Данная методика должна быть нацелена не только на оценку достигнутого уровня социально-экономического развития регионов, но и содержать оценку динамики изменения этого развития. Она должна включать систему критериев и показателей, позволяющих не только наблюдать (отслеживать) уровень развития регионов, но и содержать механизмы побуждения их органов власти и управления к действиям, направленным в сторону повышения эффективности достигнутого уровня развития. Помимо этого оценка реального уровня социально-экономического развития регионов, полученная на основании данной методики, поможет федеральному Центру более объективно распределять бюджетные ресурсы страны между субъектами РФ.
Оценка достигнутого уровня развития конкретного региона может использоваться и в качестве политической составляющей деятельности руководящих органов власти. Так, при негативной оценке достигнутого уровня социально-экономического развития региона его высшие должностные лица (в субъектах РФ – президенты, губернаторы, а в муниципальных образованиях – главы администраций) должны лишаться права быть выдвинутыми на следующий срок избрания на свои должности.
Современное демократическое государство не может эффективно функционировать, если оно не уделяет должного внимания развитию институтов местного самоуправления. В прошлом многие негативные проблемы территориального развития в нашей стране были вызваны слабостью и незрелостью данных институтов. За последние годы внимание государства к местному самоуправлению в РФ существенно возросло. Наиболее ярким проявлением данного внимания является принятие ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который является новой расширенной редакцией одноименного ФЗ от 28 августа 1995 г. № 154 и устраняет отдельные недоработки последнего. Первоначально предусматривалось, что ФЗ № 131 должен был вступить в силу во всех субъектах РФ с 1 января 2006 г. Однако в связи со слабой исполнительной дисциплиной некоторых субъектов РФ, а также необходимостью проведения целого комплекса организационных и других мероприятий по подготовке к введению в действие и обеспечению реализации положений данного закона были установлены следующие две даты вступления его в силу: с 1 января 2006 г. для 46 субъектов РФ, сумевших полностью подготовиться к переходу местного самоуправления на своих территориях на новую систему управления; с 1 января 2009 г. для оставшихся субъектов РФ, не сумевших до 1 января 2006 г. решить все проблемы, связанные с реализацией ФЗ № 131. Последним устанавливается трехгодичный переходный период и соответственно для них на три года переносится дата вступления в силу ФЗ № 131 в полном объеме.
В целом принят неплохой закон. Он является логическим продолжением сложного этапа поиска российской модели местного самоуправления, с одной стороны, соответствующей требованиям Европейской хартии местного самоуправления, с другой – отвечающей реальному состоянию российской государственности. ФЗ № 131 можно рассматривать как серьезный шаг в создании такой правовой и экономической базы, которая позволит обеспечить более эффективное развитие институтов местного самоуправления и всей системы публичной власти в нашей стране.
В то же время следует признать, что данный закон перегружен общими положениями и повторами. По частоте вносимых в него изменений и дополнений Ф3№ 131 уступает только бесспорному лидеру – отечественному налоговому законодательству, что, по нашему мнению, выхолащивает первоначальный смысл данного закона и усложняет работу с ним. У нас часто говорят о слабой наполняемости местных бюджетов за счет собственных источников, в среднем около 10%, а за год до вступления в силу ФЗ № 131 принимается другой ФЗ, который лишает органы местного самоуправления 2% отчислений от налога на прибыль организаций, передавая их субъектам РФ. Вообще необходимо обратить внимание на странную систему финансового обеспечения расходных обязательств территориальных органов управления. Федеральный Центр вовремя не перечисляет в полном объеме деньги субъектам РФ, все время держа их на «коротком» поводке, а последние точно так же не выделяют (задерживают) необходимые средства муниципальным образованиям. В результате – низкий уровень финансирования планов социально-экономического развития многих субъектов РФ и муниципальных образований, что напрямую отражается на населении страны, так как все мы живем в каком-либо муниципальном образовании.