ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Дзагоев С.Ф., Бегиева А. Ш. (СОГУ, г. Владикавказ, РФ)
In Russia realization of rational social and economic policy in regions and creation of socially focused economy is complicated by virtue of some circumstances.
Роль и задачи субъектов государства и механизмы реализации социально-экономической политики исследованы в работах многих отечественных ученых.
В 20-х гг. прошлого века в советской России стал складываться программно-целевой подход управления и планирования регионального развития. Со временем методы планирования размещения производительных сил и программирование территориального развития стали важнейшим направлением отечественной школы региональной экономики. К формам программно-целевого управления региональным развитием ХХ века можно отнести планы индустриализации страны и создания собственного производства важнейших видов техники, строительства городов, размещения предприятий, обеспечения продовольственной независимости страны (освоение Целины), и т.п.
В программах социально-экономической политики страны была провозглашена направленность на повышение уровня жизни населения, выход на передовые экономические рубежи в мире. Характерной особенностью формируемых программ регионального развития являлось акцентуация региональных программ на использование достижений научно-технического прогресса, подготовку кадров, консолидацию материально-технических, информационных, организационных, финансовых ресурсов на ключевых проблемах развития регионов. К выполнению целевых программ развития регионов активно привлекались академические и отраслевые научно-исследовательские учреждения и вузы, а также производственные предприятия и объединения, подчиняющиеся разным министерствам и ведомствам, что способствовало расширению обмена научно-технической информацией и производственно-техническим опытом между регионами, организациями и предприятиями, задействованными в разработке и реализации программ.
Кроме того, в этот период появились работы, в которых исследовались методологические проблемы использования программно-целевого метода, как в сфере управления научно-техническим прогрессом в различных регионах, отраслях, так и в планировании народного хозяйства в целом. Принципиальное значение в тот период имела разработка методологических подходов к управлению процессами развития регионов страны.
В 80-е годы XX века ранее накопленный опыт и созданная методология применяются и на уровне различных крупных и мелких административных территориальных единиц (областей, краев, республик, городов и районов); при этом в качестве заказчиков выступают как государственные органы, так и сами региональные структуры. Так, например, широкое распространение получили программы решения проблем социально-экономического развития, локализованных в границах отдельных областей, краев и автономных республик.
К числу положительных сторон региональной социально-экономической политики советского периода следует отнести попытку комплексного развития регионов и их выравнивание; стремление к равномерному и оптимальному размещению производительных сил с учетом возможностей и потенциала каждого региона; широкое использование огромных централизованных ресурсов на решение региональных проблем и т.д.
В числе негативных сторон региональной социально-экономической политики следует отметить: несбалансированность программ регионального развития по ресурсам; недостаток материально-технического обеспечения, особенно современными техническими средствами; ориентацией принимаемых решений преимущественно на административно-распорядительные методы, что в конечном итоге приводило к невыполнению большинства территориальных программ. Ориентация на механизм отраслевого управления, на административные методы оказалась слабо совместимой с принципами программно-целевого планирования для решения проблем территориального характера и явилась существенной причиной относительно низкого вклада территориальных программ в социальный и экономический рост регионов.
В перестроечный период середины 80-х гг. и перехода России к рыночным отношениям изменилась не только логическая процедура разработки и осуществления социально-экономической политики, которая потеряла свой системный смысл. Преимущественная ориентация на создание рыночных механизмов, уход государства из экономики и из социальной сферы привели к катастрофическим ситуациям, особенно на региональном уровне. Фактический развал отраслей промышленности и сельского хозяйства, финансовые и инвестиционные ограничения, высокая безработица создали основу для появления депрессивных регионов. Разбалансировка рыночных цен и покупательских возможностей населения привели к резкому падению жизненного уровня значительной части граждан. Произошло усиление региональной дифференциации доходов и уровня жизни населения. Наибольший уровень бедности наблюдался в Северо-Кавказском, Восточно-Сибирском и Уральском регионах. Появились отрасли благополучные (например, нефтегазовая) и неперспективные (сельское хозяйство, машиностроение и др.). Политика реформ игнорировала такие кардинально важные параметры регионов, как численность населения, структура промышленности, уровень социально-экономических проблем, возможности эффективного использования природных ресурсов, состояние сложившейся системы хозяйственных связей и ряд других.
В результате региональная социально-экономическая политика этого периода формировалась на основе методов антикризисного управления - на возникающую проблему реагировали спонтанно, введением срочных мер, причем из арсенала прежнего экономического строя. Программа чаще всего воспринималась как повод для чрезвычайного финансирования обычных работ (запущенных и не обеспеченных ресурсами), что в ситуации острейшего инвестиционного кризиса порождало тотальную систему псевдопрограммирования.
В большинстве случаев правительства регионов по-прежнему пытались в той или иной мере контролировать цены. Так, в России после общей либерализации в 1992 г. цены на базовые продукты питания оставались под контролем федерального правительства, а затем еще довольно долго регулировались субъектами федерации. Государственные закупки также были отменены не сразу, особенно долго массированными закупками отличались региональные власти.
Формирование основ рыночной экономики в регионах России нельзя назвать равномерным. Быстрее всего этот процесс протекал в Москве, Санкт-Петербурге и других крупных городах, где были сосредоточены значительные финансовые и инвестиционные ресурсы, широкое распространение получило частное предпринимательство, тогда как в регионах становление рыночных отношений шло крайне медленно. В течение 1992–1998 годов практически все официально принятые программы регионального социально-экономического развития не финансировались в объеме, предусмотренном соответствующими законодательными и правительственными документами. Кроме того, вопросы их разработки и реализации были не систематизированы применительно к новым условиям, имели слабо развитую методическую основу, что не позволяло обеспечивать необходимую их реализуемость и эффективность, затрудняло формирование механизмов региональной социально-экономической политики.
К концу ХХ века в России государственное регулирование территориального развития осуществлялось на стремительно уменьшающейся бюджетно-налогово-экономической базе, а потребность в государственной (федеральной и окружной) поддержке регионов возрастала во все больших размерах. В 1996 г. по данным Всероссийского центра изучения уровня жизни уровень бедности охватил в России около одной трети населения, а по отдельным регионам — 40-50% (Восточно-Сибирский, Дальневосточный экономические районы). Здесь не могло помочь никакое традиционное «бюджетное выравнивание», и государство оказывало «помощь регионам» через уже рассмотренную поддержку отдельных предприятий, расположенных в тех или иных регионах.
В этот период в стране фактически отсутствовала региональная политика, а применялась практика принятия многочисленных федеральных решений по комплексной поддержке социально-экономического развития отдельных субъектов Российской Федерации, которая себя не оправдала. Безуспешной оказалась попытка привлечь внешних и частных инвесторов для решения социально-экономических проблем депрессивных регионов.
Вместе с тем, постепенно стала признаваться необходимость разработки в России обоснованной политики государственного отраслевого ориентирования. Сделана попытка кардинального обновления методических подходов к регулированию экономики, согласно которому сначала определяются народнохозяйственные приоритеты, а уже в соответствии с ними формируются необходимые региональные программы. На федеральном уровне проведено совершенствование механизма управления программами, проведено их укрупнение и сокращено количество.
В настоящее время практически все авторы рассматривают региональную политику как систему мер, состоящую из двух взаимодополняющих подсистем: федеральной системы территориально-регионального управления и региональной - на уровне субъекта федерации.
Федеральная государственная региональная политика в основном направлена на предотвращение или сглаживание резких территориальных диспропорций. В этом контексте применяется селективная поддержка отдельных регионов, прямое и косвенное регулирование. Характер управляющих воздействий носит весьма разноплановый характер. Обычно он объединяет множество целенаправленных действий правового, социального, политического, финансового, экономического и иного характера, предназначенных для активизации ресурсного потенциала и инициирования условий для активизации потенциальных точек роста территорий, которые по объективным причинам временно не могут существовать в режиме саморазвития. Кроме того, государственное региональное регулирование осуществляется в форме региональных целевых программ, передачи собственности во владение на региональный или местный уровень, индивидуальных решений, федерального содействия обеспечению занятости и миграций, коммерческих кредитов под федеральные гарантии, отраслевой поддержки региональных промышленных комплексов, установления особых организационно-правовых режимов.
Подсистема государственного управления территориальным развитием на уровне субъекта Федерации строится как индивидуальная программа мер, действий, ресурсов и отличается от федеральной детализацией и конкретикой стратегий. Примером таких программ могут служить различные подходы территориального управления, применяемые в различных регионах России.
В РФ разработка и реализация социально-экономической политики включает федеральные, региональные и муниципальные программы и осуществляется с применением двух основных подходов:
— во-первых, региональные программы социально-экономического развития включаются в качестве составного элемента программ социально-экономического развития более высокого уровня — макрорегионов (федеральных округов), или общегосударственных программ. При таком подходе, как правило, применяется долевая форма финансирования программ;
— во-вторых, регион самостоятельно осуществляет программы по приоритетным направлениям своего социально-экономического развития. При этом финансирование программ и проектов производится из средств бюджета самого региона.
При осуществлении программ социально-экономического развития в России учитываются особенности регионов. Так, в каждой природно-экономической зоне страны в сельском хозяйстве формируются бригадные, отделенческие, цеховые и комбинированные организационные структуры и структуры управления, которые влияют на эффективность их деятельности. Их разнообразие обусловлено объективными и субъективными причинами (силой привычки, необходимостью трудоустройства работников и т.д.). Например, в нечерноземной зоне России для большинства хозяйств характерна бригадная структура управления, обусловленная, прежде всего их меньшими (по сравнению с прежними колхозами и совхозами) размерами. В хозяйствах бригадная структура управления преобладает в Вологодской, Новгородской, Костромской, Ленинградской, Калужской областях и Карелии. Отделенческая и комбинированные структуры управления распространены в хозяйствах Архангельской, Брянской, Кировской, Свердловской и других областей. Наибольшее количество хозяйств с цеховой структурой управления расположено в Ленинградской, Московской и Орловской областях. Для многих хозяйств южных районов России и Сибири характерна отделенческая структура управления. Она оправдывает себя в хозяйствах, отличающихся сравнительно большой территорией, многочисленностью населенных пунктов, небольшими размерами бригад, отсутствием надежных средств связи, неудовлетворительным состоянием дорожной сети. В таких условиях довольно сложно эффективно использовать технику; ее целесообразно закрепить не за мелкими бригадами, а за отделением. В регионах особое место занимают вопросы государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, содействия развитию кооперации и формированию рыночной инфраструктуры, внедрения новых технологий и техники. Наряду с государственно-распорядительными и контрольными функциями развиваются информационно-консультационные и информационно-аналитические направления деятельности, ориентированные на рыночные потребности производителей и потребителей продукции сельского хозяйства. Для реализации этих и других направлений в регионах создают информационно-консультационные центры, службы мониторинга, группы реформирования и реорганизации несостоятельных хозяйств, развития агропромышленного предпринимательства.
Вместе с тем, в своих основных направлениях государственная и региональная социально-экономическая политика еще не претерпела существенных изменений и не создает необходимых предпосылок для качественного социально-экономического прогресса. Импульс роста производства в наукоемких отраслях не получает должной поддержки со стороны государственной экономической политики, наталкиваясь на ограничения по линиям конечного спроса и денежного предложения, не имеет должной инвестиционной и инновационной подпитки. Основные направления проводимой макроэкономической политики затрудняют оживление производства в регионах, сохраняя их в депрессивном состоянии.
Следует также отметить, что возможности национальных проектов неоднозначно воспринимаются специалистами, которые отмечают, что проекты не решает многих запущенных проблем экономики, в числе которых:
- ориентация проектов по функциям, а не по регионам и округам;
- недостаточная системность социально-экономической политики государства на региональном уровне;
- низкий уровень научной обоснованности программ социально-экономической политики регионов;
- проведение в бюджетной политике курса на поддержание значительного профицита, что сокращает совокупный спрос и тем самым провоцирует депрессию вместо необходимого стимулирования конечного спроса путем расширения государственных инвестиций и увеличения государственных заказов;
- несовершенство работы кредитных организаций, большинство заемщиков не имеет возможности обеспечить кредиты имущественным залогом;
- износ основных фондов в производстве составляет почти 50%, доля убыточных предприятий превышает 40%, высокая задолженность предприятий перед бюджетом, а уровень зарплат в различных отраслях и видах деятельности значительно различается;
- вместо необходимой поддержки прогрессивных технологических сдвигов, развития науки и образования продолжается фактический отказ от активной государственной позиции по стимулированию научно-технического прогресса и инновационной активности; продолжается сокращение всех расходов на воспроизводство человеческого капитала.
Исходя из вышерассмотренного, можно сделать следующий вывод: в России осуществление рациональной социально-экономической политики в регионах и создание социально ориентированной экономики затруднено в силу следующих обстоятельств:
1) недостаточного развития рыночных отношений;
2) крайне нерациональной структуры экономики страны, большого количества депрессивных регионов;
3) слабого развития в регионах видов деятельности, ориентированных на потребительский рынок;
4) существенного отставания от современного технического уровня экономики в большинстве регионов, что требует значительных инвестиций для технологического перевооружения производства;
5) сохранения административных методов управления, ведущих к значительной роли в социально-экономической политике лоббирующих интересов в ущерб обоснованным экономическим и социальным задачам.