МЕРЫ ПО УЛУЧШЕНИЮ КАЧЕСТВА СТОЧНЫХ ВОД: ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ СИСТЕМЫ КОММУНАЛЬНОГО ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Эпштейн А.Д. (МЭСИ, Москва, РФ)

 

This article contains materials about arrangements of waste water’s structure improvement and their consequences for public utilities field.

 

По имеющейся статистике (данные статистического бюллетеня «Основные показатели охраны окружающей среды», 2007), масса загрязняющих веществ, поступающих в водоемы со сточными водами в последние годы снижается, однако ситуация с загрязнением водоемов остается весьма напряженной. В настоящее время в целом качество вод бассейнов основных рек характеризуется 3-4 классами по степени загрязненности (загрязненная и грязная). В последние годы выросло количество случаев экстремально высоких и высоких уровней загрязнения поверхностных и морских вод, доля очищенных сточных вод от общего объема стоков в Российской Федерации существенно ниже, чем в других странах

В настоящее время общий объем платы за сброс загрязняющих веществ в водные объекты сверх установленных нормативов составляет порядка 3,2 млрд. руб. в год. Размер указанной платы не выполняет ни стимулирующей, ни компенсационной функции. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-Ф3 содержит нормы о возможности установления лимитов на данные выбросы и сбросы на основании индивидуальных разрешений на сбросы загрязняющих веществ сверх нормативов при условии выполнения плана природоохранных мероприятий.

В целях повышения ответственности предприятий, учреждений, организаций, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с использованием водных объектов и осуществляющих сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты законодатель предусмотрел ряд изменений в нормативно-правовых актах в сфере водопользования. Проект постановления Правительства Российской Федерации развивает норму права, определенную Водным кодексом Российской Федерации о запрете на сброс веществ и микроорганизмов в водные объекты с показателями, превышающими нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

Проектом постановления предполагается введение поэтапного повышения платы за сверхнормативное загрязнение водных объектов путем установления специальных повышающих коэффициентов в период с 2009г. по 2014г. и начиная с 2014 г. Предлагается оставить без изменений размеры платы за сброс в пределах установленных нормативов, при этом плату за сброс загрязняющих веществ сверх норматива предлагается взимать с применением повышающих коэффициентов. Так, в период с 2009 по 2013гг. включительно плата за загрязнение сверх установленного норматива определяется путем умножения соответствующих ставок платы в пределах установленных нормативов на величину превышения фактической массы сбросов загрязняющих веществ над установленными нормативами и умножение полученного результата на двадцатипятикратный повышающий коэффициент. После отмены временно согласованных лимитов предлагается ко всему объему загрязнения сверх норматива применять коэффициент k=25, как это применяется в настоящее время к сверхлимитному объему загрязнения. Начиная с 2014 г. плата за загрязнение сверх установленного норматива определяется путем умножения соответствующих ставок платы в пределах установленных нормативов на величину превышения фактической массы сбросов загрязняющих веществ над установленными нормативами и умножение полученного результата на стосорокакратный повышающий коэффициент. Коэффициент k=140 вводится по истечении пяти лет с учетом того, что средний срок инвестиций и строительства очистных сооружений составляет 5 лет. Предполагается, что водопользователи будут иметь возможность адаптироваться к новым условиям.

Поступление загрязненных сточных вод составляет 17,5 млрд.куб.м в год (данные статистического бюллетеня «Основные показатели охраны окружающей среды», Росстат 2007 г.), что составляет 0,048 млрд.куб.м в день. По данным Росводресурсов и Саморегулируемой организациии «Российская Ассоциация Водоснабжения и Водоотведения» минимальные инвестиции на сооружения по очистке 1 куб.м. суточной производительности составляют 15 тыс. руб. Таким образом, минимальные необходимые инвестиции в очистные сооружения в масштабах страны составляют:

0,048 млрд.куб.м *15 тыс.руб = 720 млрд.руб.

При минимальном сроке эксплуатации очистных сооружений в 20 лет получаем необходимый годовой размер платы за негативное воздействие на водные объекты, сопоставимый с объемом разовых инвестиций:

720 млрд. руб/20лет  = 36 млрд. руб. в год.

Таким образом, проект предполагает беспрецедентное ужесточение режима сброса сточных вод в России. За несоблюдение нормативов сброса вводится безусловное применение к ставкам платы 25-кратного тарифа, который будет действовать до 2014 года. С 2014 года вводится 140-кратный тариф.

Практически все водные объекты России не соответствуют требованиям, предъявляемым к водоемам рыбохозяйственного назначения. Главной задачей водоохраной политики, установленной Водным Кодексом, является восстановление нормативного качества воды. Использование предлагаемого проекта постановления для решения этой задачи представляется невозможным, поскольку основным его направлением является экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, а износ очистных сооружений, эксплуатируемых предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства, составляет более 60%, а используемые сегодня технологии очистки устарели и не могут обеспечивать качественную очистку сточных ввод ввиду существенного увеличения антропогенной нагрузки в последние десятилетия. Достижение этими предприятиями показателей по сбросу загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, не превышающих установленных нормативов, с учетом действующих принципов тарифообразования может быть достигнуто в течении 7-12 лет.

Таким образом, средства запланированные на природоохранные мероприятия и внедрение новых технологий очистки будут направлены не на эти мероприятия, а полностью перекочуют в экологические платежи, что ни чем не улучшит качество окружающей среды.

В настоящее время система нормирования, основанная на рыбохозяйственных нормативах, не соответствует реальным возможностям очищающих мощностей, а система нормирования, основанная на наилучших существующих технологиях, еще не создана и не будет действовать до установления критериев и порядка нормирования для этой системы. Учитывая, что целью системы нормирования является не взимание платы, а определение реально достижимых ограничений вредного воздействия на окружающую среду для планирования и реализации соответствующих природоохранных мероприятий, необходимо в первую очередь создать систему технически достижимых нормативов качества окружающей среды, эффективную систему нормирования, и только после этого – систему экономических рычагов ее реализации.

В условиях фактического отсутствия системы экологического нормирования, когда практически каждое вещество, содержащееся в воде (даже питьевого качества), сбрасываемой в рыбохозяйственный водоем, можно признать загрязняющим, размеры платежей предприятий водопроводно-канализационного хозяйства за загрязнение окружающей среды вырастут многократно. Поскольку подавляющее большинство очистных сооружений построено в 50-60 годах прошлого века и ни физически, ни технологически не могут удовлетворять рыбохозяйственным требованиям к качеству очистки сточных вод, принятие постановления без изменения действующей системы нормирования (с переходом на технологические нормативы) или же без плавного изменения повышающих коэффициентов, стимулирующих организации коммунального комплекса модернизировать свои очистные сооружения в рамках программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры, представляется необоснованным и преждевременным.

На наш взгляд, необходимо установить порядок экономического стимулирования природопользователей, осуществляющих эффективную природоохранную деятельность (разработка этих документов предусмотрена, в частности, Указом Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 года № 889).

Кроме того, не предусмотрен срок переходного периода на время ввода в действие других законодательных и нормативных актов в сфере природопользования (в том числе предусматривающих меры экономического стимулирования природопользователей и переход на технологические нормативы воздействия на окружающую среду), сохранения в этот период действующей системы нормирования.

Другим важным моментом является несогласованность законодательства в жилищно-коммунальной сфере и природоохранного законодательства.

В настоящее время модернизация коммунальной инфраструктуры, в том числе и строительство очистных сооружений, осуществляется в рамках реализации производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, разрабатываемых согласно Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. № 210 - ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Источниками финансирования этих программ являются тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса; тарифы на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры; тарифы организаций коммунального комплекса на подключение; надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

С одной стороны, Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, делает предприятия коммунального комплекса, абсолютно незащищёнными от требований природоохранного законодательства. В законе нет чёткого определения минимально допустимого объёма производственной программы организации коммунального комплекса. И в тоже время организация коммунального комплекса обязана изменить свою производственную программу в случае, если тарифы исключают обеспечение доступности для потребителей товаров и услуг этого предприятия. При этом объём производственной программы ставится в прямую зависимость только от установленных технических регламентов и экологических нормативов. То есть в Законе отсутствует прямая зависимость объёма производственной программы от необходимости выполнять все требования действующих законодательных и нормативных актов, в частности в области водопользования, охраны труда, промышленной и противопожарной безопасности, проведение антитеррористических, противоэпидемиологических, мобилизационных и иных мероприятий, условий действующих отраслевых тарифных соглашений и т.п.

В целях защиты интересов потребителей из производственных программ организаций коммунального комплекса могут быть исключены мероприятия, невыполнение которых может стать основанием для приостановления деятельности предприятия, наложения на предприятие и должностных лиц административной и уголовной ответственности.

Таким образом, предприятия водопроводно-канализационного хозяйства поставлены в безвыходное положение, т.к. они никаким образом не могут повлиять на размер своих тарифов, которые являются единственным источником финансирования их технического перевооружения.

Отдельного разрешения требует вопрос о порядке оформления и получения предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства разрешительной документации:

нормативов допустимого сброса загрязняющих веществ и микроорганизмов;

решений на предоставление водного объекта в пользование для сброса сточных вод;

договора на водопользование.

Многие предприятия водопроводно-канализационного хозяйства в настоящее время работают без какой-либо разрешительной документации. Такая ситуация обусловлена тем, что новые законодательные акты признают утратившими силу действующих до этого времени законодательных актов, а постановления и методики, которые прописывают механизмы реализации новых, разрабатываются и вступают в силу с большим опозданием (от полугода и дольше). В это время существующая разрешительная документация, срок действия которой истек, не продлевается, а новая не оформляется. На оформление и согласование документов у предприятия также уходит несколько месяцев. Отсутствие же разрешительной документации, даже в период оформления, контролирующие органы, в том числе природоохранная прокуратура, считают нарушением и привлекают к административной или уголовной ответственности предприятие и должностных лиц. Таким образом, долгая и сложная процедура получения разрешительной документации является основанием для приостановления деятельности предприятия или наложения крупных штрафов.

Таким образом, постановление может иметь место, если рассматривать и вводить его в действие одновременно с другими законодательными и нормативными актами. Поскольку изменения, вносимые проектом постановления, фактически отменяют лимиты на сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты и существенно увеличивают плату за сброс загрязняющих веществ сверх нормативов, данные меры целесообразны лишь при условии создании системы установленных нормативов и их значений, при которой уровень роста штрафных санкций стимулировал бы предприятия к внедрению высокоэффективных технологий очистки сточных вод, но не приводить к риску применения запретительных штрафных санкций ввиду технической и (или) экономической невозможности переоснащения соответствующих мощностей.

Увязка стимулирующих штрафных санкций с постепенным ужесточением нормативов качества сточных вод позволит сформировать экономический механизм, стимулирующий предприятия к сокращению сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, не приводя к ситуациям фактической невозможности исполнения норм законодательства.