ПРОБЛЕМА ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Ерыгина Л.В., Карась Г.А. (СибГАУ, г.Красноярск, РФ)
In the article: The processes of formation state and, particulary, state budgeting, main problems and development measures are considered.
Бюджетная система страны является основной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий. Проблема формирования государственного бюджета и бюджетирования муниципальных образований является важной проблемой нашей страны, местные бюджеты осуществляют главную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений [1].
Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток – отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств, это влекло за собой массу последствий. Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов подготовило, а Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004г. № 249 одобрило “Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах”.
До настоящего времени в муниципальных образованиях формирование расходов бюджетов осуществляется на основе нормативного метода и устаревшего метода планирования «от достигнутого». При этом основное внимание при составлений расходов бюджета уделяется количественным характеристикам, а не качественным. Основной финансовой проблемой муниципальных образований до настоящего времени остается недостаток собственных средств [3].
Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений. Изучая проблемы формирования бюджетов муниципальных образований, выделяется два направления рассмотрения данного вопроса: во-первых, с точки зрения формирования бюджетов непосредственно на местах самоуправления, а во вторых – с точки зрения органов власти вышестоящего уровня. В первом случае задачей стоящей перед местными властями является максимальный сбор налогов с целью покрытия расходов по видам деятельности, осуществляемыми муниципалитетами в соответствии с федеральным и городским законодательством. Задача стоящая, перед вышестоящими органами власти – это формирование минимального бюджета муниципального образования, т.е. формирование минимальной расходной части местных бюджетов. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов [2, 271с].
Расходы местных бюджетов необходимо направлять на создание благоприятных условий для деятельности предпринимателей и увеличения тем самым доходной базы бюджета. Деятельность предпринимателей может быть направлена на выполнение тех задач, которые сегодня решаются средствами муниципальных предприятий и за счет муниципального бюджета. Обязательства органов местного самоуправления перед гражданами должны реализовываться посредством механизмов муниципальных заказов и целевых бюджетных программ. Для решения данной задачи необходимо разработать научно- обоснованную систему методик внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в муниципальных образованиях [2,272с].
Задача бюджета при системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами муниципальной политики. Расходы привязываются к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой. Руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования и подведомственных им предприятий предоставляется возможность оперативного управления средствами в виде переброски между статьями и периодами расходов, так как лимитируется лишь общая сумма ассигнований на определенные функции и виды деятельности. Фиксированная величина бюджета стимулирует его относительную экономию за счет рационализации деятельности. Ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности [4].
Важно также и то, что бюджетирование, ориентированное на результат, способствует участию в бюджетном процессе общественности, так как использует в качестве своих целей общественно значимые приоритеты, определяемые на основе опросов населения, работы общественных советов и т.д. Более того, использование в бюджете ряда нефинансовых показателей потенциально повышает его прозрачность, предоставляя населению инструмент мониторинга и контроля за выполнением органами местного самоуправления декларируемых целей.
Для повышения эффективности управления муниципальными расходами в основу деятельности органов местного самоуправления должны быть положены следующие принципы: ориентация на достижение планируемых результатов, учет общественного мнения. Для реализации указанных принципов рекомендуется внедрить в деятельность администрации муниципального образования систему составления и исполнения бюджета, которая на каждом этапе деятельности позволяет оценить достигнутый результат. При планировании бюджетных расходов и разработке бюджетных программ должны быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Отраслевые подразделения администрации муниципального образования должны проводить мониторинг результативности бюджетных расходов, достижения поставленных целей и задач.
Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов:
1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);
2) планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки);
3) предоставление услуг (достижение результатов);
4) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.).
Применение бюджетирования, ориентированного на результат, построенного на основе данной схемы, позволяет определить подходы к решению следующих задач:
- распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям;
- предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;
- контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;
- сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;
- повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
- определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления;
- смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;
- учет последствий принимаемых расходных решений.
Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе муниципального образования является отражением практики управления муниципальными расходами, ориентированного на результат. Следовательно, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на систему бюджетирования, ориентированного на результат, направлено не на совершенствование технической стороны бюджетного процесса как такового, а на улучшение финансирования предоставляемых муниципальным образованием услуг. Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).
Бюджетирование, ориентированное на результат, позволит муниципальным образованиям прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования.
Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям муниципального образования с учетом приоритетов муниципальной политики и общественной значимости результатов использования бюджетных средств.
Все основные приемы данного бюджетирования основаны на управленческих технологиях частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, применений метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Следовательно, переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления - перехода от административных методов к использованию хозяйственной деятельности.
Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение процесса системного реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов [5].
Литература
1. http://www.bibliofond.ru/view.aspx?id=22948
2. Поляк Г.Б. Финансы. Денежное обращение. Кредит. / Под ред. Г.Б. Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2008.-639с.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.
4. http://ru.wikipedia.org/wiki/Бюджетирование,_ориентированное_на_результат
5. http://msu.admin.smolensk.ru/nauch/metod/best/budgrezult_print