НЕОБХОДИМОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНОЙ ПОМОЩИ В РЕГИОНЕ

 

Макейкина С.М.

(ГОУВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева, г. Саранск, РФ)

 

Necessity of use of the system approach to granting the interbudgetary help on the basis of application of base principles of budgetary regulation.

 

Одним из важнейших институтов государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджет, обеспечивали государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций, позволяли осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах общества.

Процесс развития рыночной экономики в Российской Федерации требует проведения адекватной финансово-бюджетной политики. Это обусловлено необходимостью разработки эффективной системы бюджетного федерализма и решения таких проблем, как реализация принципа разделения полномочий в финансовом секторе между федеральными и региональными органами государственной власти, введение дееспособного механизма бюджетных отношений между ними, а также между субъектами федерации и органами местного самоуправления.

В настоящее время в России идет процесс реформирования принципов государственно-территориального устройства. Их суть состоит в развитии нового типа федеративных отношений. Качественные преобразования межбюджетных отношений начались в июле 1994г., когда часть дотаций была заменена трансфертами, начисляемыми по единой методике.

Несмотря на предпринимаемые меры, внесение соответствующих изменений в действующий механизм, острота противоречий между федеральным центром и субъектами, как и последних, с органами местного самоуправления, не снижается. Недостаточно обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы, не уделяется должного внимания оптимизации других, кроме трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, форм использования бюджетных средств. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ, нет анализа институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Не достигнуто усиление заинтересованности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Не сформирована нормативная база для расчета потребностей в бюджетных расходах. Все это препятствует снижению дотационности, встречных финансовых потоков.

От состояния межбюджетных отношений во многом зависят социально-экономическая ситуация в регионах и возможность решения назревших проблем стабилизации в хозяйственной жизни.

Реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы, как в направлении совершенствования межбюджетных отношений на всей территории Российской Федерации, так в частности и повышения качества и эффективности управления региональными и муниципальными финансами.

В свою очередь, организация эффективной региональной системы межбюджетных отношений требует учета следующих базовых принципов. Во-первых, внесение изменений в расходные обязательства должно предшествовать разграничению доходных источников. Во-вторых, распределение расходных обязательств должно основываться на принципах субсидиарности, территориальности, масштабности и учете внеэкономических критериев. В-третьих, органы местного самоуправления необходимо обеспечить достаточными доходными источниками и налоговой самостоятельностью в осуществлении возложенных на них функций. Также при закреплении налогов за определенными уровнями власти необходимо учитывать характеристику налогов, и, прежде всего, закреплять налоговые источники, которые в наибольшей степени отвечают критериям равномерного размещения налоговой базы по территории региона, низкой мобильности налоговой базы и тесной связи с уровнем благосостояния проживающего на территории муниципальных образований населения. К базовым принципам относятся также: обеспечение справедливой, формализованной и прозрачной системы межбюджетной поддержки и обеспечение стабильности и предсказуемости изменений системы межбюджетных отношений.

В целях межбюджетного регулирования могут использоваться различные инструменты, каждый из которых обладает своими достоинствами и ограничениями, что ставит перед региональными органами власти задачу поиска их оптимального сочетания. Так нецелевые (безусловные) трансферты в большей мере подходят для решения задач бюджетного выравнивания, тогда как целевые (условные) трансферты - задач структурного характера. Бюджетное выравнивание возможно также в форме изменения долей от сборов налогов, контролируемых вышестоящим уровнем власти и закрепляемых за соответствующими субнациональными образованиями. Предпочтительным является бюджетное выравнивание в форме трансфертов при установлении единых долей от сборов налогов.

В настоящее время в Республике Мордовия действует несколько иная, чем в Российской Федерации, система межбюджетных отношений, основанная на выполнении муниципальными образованиями показателей социально-экономического развития.

Исследование существующей ситуации в части межбюджетных отношений привело к необходимости совершенствования системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставление финансовой помощи из республиканского бюджета в бюджеты муниципальных районов. Несмотря на то, что в настоящее время определена структура финансовой помощи из федерального бюджета - как известно, действует 5 фондов в соответствии с рассмотренными нами принципами и методами межбюджетных отношений, а их формирование и распределение в основном формализовано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, на практике финансовая поддержка не исчерпывается этими формами.

В условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, заемных средств (например, на подготовку к отопительному сезону), которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Сохраняется многоканальность предоставления федеральной финансовой помощи на поддержку инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации.

Несмотря на достигнутые в последние годы положительные результаты в области межбюджетного регулирования, система межбюджетных отношений, действующая в нашей стране, далека от совершенства.

В связи с этим очевидна необходимость системного подхода к предоставлению межбюджетной помощи на основе применения следующих базовых принципов бюджетного регулирования.

Федеральная финансовая поддержка бюджетов других уровней должна формироваться как единая система, цель которой - создание стабильных условий функционирования региональных и муниципальных финансов, обеспечивающих максимально эффективное использование финансовых ресурсов для предоставления государственных и муниципальных услуг. Данный принцип предполагает, что финансовая поддержка должна производиться таким образом, чтобы расходуемые по одному направлению средства не только не нарушали общих принципов и задач, решаемых по другим каналам, но и усиливали этот положительный эффект за счет комплексного характера финансовой помощи. Поэтому требуется тщательно проанализировать сложившуюся систему межбюджетных трансфертов с целью определения оптимального сочетания различных ее составляющих и исключения несогласованных между собой механизмов.

Необходимо обеспечить стабильность распределения финансовой помощи. Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность межбюджетных отношений, в частности, законодательное закрепление разграничения поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов, а также положение о необходимости внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае необходимости изменения расходных обязательств в течение года; установление обязанности региональных властей осуществлять трехгодичное закрепление за местными бюджетами распределяемых между ними налогов, которые поступают в региональные бюджеты.

Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, которое требует определенности, не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.

В связи с этим необходимо по возможности отказаться от внесения на федеральном уровне изменений в налоговое и бюджетное законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в территориальные бюджеты, а также установить исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению межбюджетных трансфертов могут быть уточнены. При этом необходимо обеспечить максимальную прозрачность их расчетов.

Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части обязательного предоставления основных видов межбюджетных трансфертов, включая их распределение между субъектами Федерации. Должны быть определены цели и задачи каждого элемента системы межбюджетных трансфертов. Установление нескольких целей для одной формы поддержки может привести к тому, что ни одна из них не будет эффективно достигнута. Этот принцип полностью отвечает реформе бюджетного процесса в части перехода на бюджетирование, ориентированное на результат.

Эффективная региональная система межбюджетных трансфертов или лучшая практика межбюджетного регулирования характеризуется следующими критериями:

- высокий уровень автономии местного самоуправления, характеризующейся устойчивостью и предсказуемостью бюджетных доходов;

- справедливость, объективность и прозрачность системы межбюджетных трансфертов;

- информационная открытость, наличие обширной базы данных;

- гармоничность и развитость процедур взаимодействия между органами власти разных уровней;

- способность к динамичному совершенствованию механизма межбюджетных трансфертов.

Практически потребуется не только сформировать систему целей и задач, но, что немаловажно, определить перечень показателей результативности и эффективности предоставляемых трансфертов, чтобы на основе мониторинга этих показателей можно было принимать решения об оптимизации используемых инструментов межбюджетного регулирования, о совершенствовании методологии распределения финансовой поддержки, объемах соответствующего финансирования.

Фонды финансовой поддержки регионов (ФФПР) имеют выравнивающую функцию и создаются с целью повышения уровня бюджетной обеспеченности, прежде всего, у наименее обеспеченных регионов. Наличие разных видов этих фондов свидетельствует о необходимости системного подхода к их формированию, когда распределение ФФПР может служить целям первичного бюджетного выравнивания. Прежде всего, должны учитываться задачи, поставленные перед регионами.

Главную роль в межбюджетных отношениях играет консультационный процесс между органами власти разных уровней по вопросам бюджетного выравнивания и предоставления межбюджетной поддержки. Он служит неотъемлемой частью общей политической системы, обеспечивая гибкость межбюджетного регулирования и сбалансированность интересов всех его участников.

Все это требует установления также определенной ежегодной последовательности действий региональных и федеральных органов власти по осуществлению бюджетного выравнивания.

Кроме того, создание объективной стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала; внедрение принципа обоснованности предоставления финансовой помощи, разделение текущей и инвестиционной финансовой поддержки; усиление контроля за полнотой и целевым характером поступления доходов территориальных бюджетов; обеспечение правовых гарантий безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений позволит оптимизировать систему региональных финансов в РФ.

Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов при одновременном создании стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна соответствовать следующим основным требованиям: разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую; выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки; распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора; в расчетах бюджетной обеспеченности необходима объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики; методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами; жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным муниципалитетам законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между муниципалитетами законом о бюджете; максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу.

Литература

1. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. /Институт Восток-Запад, Институт реформирования общественных финансов, Институт финансово-экономического мониторинга. - Москва. - 2006. – 167 с.