СОЗДАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ, СТИМУЛИРУЮЩЕЙ ЭФФЕКТИВНУЮ МОДЕРНИЗАЦИЮ СИСТЕМ ВОДООЧИСТКИ И УСТАНАВЛИВАЮЩЕЙ НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ.
Эпштейн А.Д. (МЭСИ, г.Москва, РФ)
This article contains analysis of modern problems in institutional environment of water supplying field and offers how to turn situation to the better conditions.
Неоклассическая экономическая теория рассматривает внешние эффекты как следствие провала рынка или механизма цен. Однако, зачастую, рассмотрение различных форм координации действий экономических агентов, которые обладают сравнительными преимуществами, так и изъянами, учитывающее только ценовые факторы, недостаточно.
Внешние эффекты, определяемые неоинстнитуциональной экономикой как величина полезности или издержек, которые не отражены (неспецифированы) в условиях контракта, имеют первостепенное значение для сферы водопользования. Основными экономическими агентами выступают организация, эксплуатирующая системы водоснабжения и водоотведения (водоканал), государство, население, промышленность.
Принятие Водного кодекса Российской Федерации (далее – Водный кодекс) не решило проблему спецификации ни потребительского, ни технологического внешних эффектов.
На взгляд автора, наиболее серьезную проблему представляет существующая практика распределения трансакционных издержек в системе ответственность-права собственности. Ключ к решению данной проблемы дает теорема Коуза, согласно которой неважно, кто изначально обладает правом собственности на ресурс. Важно то, что в результате правами собственности на ресурс будет обладать тот, кто выше всего его ценит. При этом необходимо учитывать принцип комплементарности: права собственности на ресурс предполагают издержки на контроль его качества и ответственность за поддержание качества ресурса на определенном уровне.
Рассмотрим систему отношений между государством (муниципалитетом) – первоначальным обладателем ресурса и пользователем ресурса «вода».
Согласно статье 11 Водного кодекса для забора (изъятия) водных ресурсов поверхностный водный объект предоставляется водопользователям на основании договоров водопользования. При этом, в соответствии со статьей 20 Водного кодекса, за пользование водным объектом или его частью (в том числе в целях забора (изъятия) водных ресурсов) по договору водопользования предусмотрена плата, устанавливаемая в том числе на основе принципа стимулирования экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов.
Однако при осуществлении мер по охране водных объектов главной задачей является предотвращение сброса в них загрязняющих веществ. При этом следует иметь ввиду, что основными загрязнителями водных объектов являются не лица, осуществляющие забор (изъятие) водных ресурсов (и иные лица, пользующиеся водными объектами на основании договоров водопользования), а лица, осуществляющие сброс загрязняющих веществ в водные объекты.
Следовательно, основную финансовую нагрузку по охране водных объектов должны нести не лица, осуществляющие забор (изъятие) водных ресурсов, а лица, осуществляющие сброс загрязняющих веществ в водные объекты.
Пунктом 4 статьи 3 «Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря, 1992 г.» (Хельсинская конвенция, одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 1998 г. № 1202, вступила в силу для Российской Федерации 17 января 2001 г.), действие которой распространяется не только на район Балтийского моря, но и на часть расположенных в сторону суши внутренних вод, закреплен основополагающий принцип «загрязнитель платит», в соответствии с которым расходы, связанные с мерами по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения, покрываются загрязнителем.
Указанный принцип установлен и законодательством Российской Федерации. Так «Экологическая доктрина Российской Федерации», одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р, в качестве одного из экономических и финансовых механизмов закрепляет реализацию в полной мере принципа «загрязнитель платит»; обеспечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности для окружающей среды и здоровья населения.
Однако, еще в письме Роскоммунхоза от 21 июля 1993 г. № К-08-838/901 «О взимании платы с предприятий за превышение нормативов сброса производственных сточных вод в систему коммунальной канализации» было изложено, что в настоящее время в развитых странах повсеместно на смену принципу «загрязнитель платит» приходит принцип «предупреждение загрязнения».
Водный кодекс объединил два вышеуказанных принципа, установив в статье 3, что водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются как на принципе платности использования водных объектов, так и на принципе экономического стимулирования охраны водных объектов.
Пунктом 10 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, так же закреплено, что «внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды, в соответствии с действующим законодательством».
Таким образом, на данном этапе необходимо, применяя принцип «загрязнитель платит», одновременно стремиться к реализации принципа «предупреждения загрязнения». Эффективная реализация принципа «предупреждения загрязнения» невозможна в том числе без повсеместного внедрения локальной очистки.
Так Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2001 г. № ГКПИ00-1448 установлено следующее:
- сооружения по очистке сточных вод, эксплуатируемые предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства, предназначены для приема бытовых и сточных вод и не предназначены для приема загрязненных промышленными отходами сточных вод. Для удаления загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах промышленных предприятий, на этих предприятиях должна быть предусмотрена локальная очистка с удалением загрязнений, характерных для данного производства. Главенствующую роль в этом играет барьерная функция очистных сооружений канализации, препятствующая попаданию в водные объекты веществ, способных нанести им невосполнимый вред;
- повышенная плата за превышение нормативного сброса сточных вод и загрязняющих веществ представляет собой дифференцированный подход к определению размера тарифа за услуги по приему и обезвреживанию вредных веществ, а также меру экономического стимулирования абонентов на строительство своих локальных очистных сооружений и выполнение требований по охране природы и оздоровлению окружающей природной среды.
Однако, на практике лица, загрязняющие водные объекты (в первую очередь это касается промышленных предприятий), предпочитают вносить как плату за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации, так и плату за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты (в том числе и плату за сверхлимитное загрязнение), не выполняя каких-либо водоохранных мероприятий и не производя локальную очистку загрязненных промышленными отходами сточных вод.
Данная ситуация обусловлена тем, что на данный момент загрязнителю выгоднее заплатить за загрязнение водного объекта, чем построить локальные очистные сооружения и осуществлять постоянную очистку сточных вод (как полную, так и локальную очистку с удалением загрязнений, характерных для данного производства, перед сбросом в систему коммунальной канализации).
Очевидно, что необходимо принятие целого комплекса мер, направленных на стимулирование выполнения промышленными предприятиями мероприятий по охране окружающей среды.
1. Для стимулирования выполнения промышленными предприятиями мероприятий по охране окружающей среды в первую очередь необходима эффективная реализация принципа экономического стимулирования, закрепленного в:
- статье 3 Водного кодекса: «экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов» (применительно к плате за пользование водным объектом);
- статье 14 Федерального закона от 10января 2003 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: «предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации» (применительно к плате за негативное воздействие на окружающую среду).
2. Для освобождения водопользователей от платы за пользование водными объектами в целях питьевого водоснабжения за период, когда качество воды в водном объекте не соответствует установленным требованиям, считаем необходимым внести следующие изменения в Водный кодекс и Налоговый кодекс Российской Федерации:
- статью 20 Водного кодекса дополнить пунктом 4 следующего содержания:
«4. В установленном договором водопользования порядке водопользователь освобождается от платы за пользование водным объектом в целях питьевого водоснабжения за период, исчисляемый в днях, когда качество воды в водном объекте в месте водопользования не соответствует установленным требованиям.».
- дополнить пункт 2 статьи 333.9 Налогового кодекса Российской Федерации подпунктом 16 следующего содержания:
«16) использование водного объекта в целях питьевого водоснабжения, за период, исчисляемый в днях, когда качество воды в водном объекте в месте водопользования не соответствует установленным требованиям.».
Данные предложения будут содействовать обеспечению надлежащего качества воды в источниках питьевого водоснабжения, поставляемой населению питьевой воды и, при этом, сохранять финансовую устойчивость организаций водопроводно-канализационного хозяйства.