ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ НА ПЕРЕХОДНОМ ЭТАПЕ
Тимерьянов А.Ш. (БГАУ, г.Уфа, РФ)
Российской Федерации (РФ) принадлежат 22% площади лесов и 25% древесных запасов мира. Ее территория на 45% покрыта лесами. Однако лесная отрасль производит лишь 5% всей промышленной продукции страны, а по производству лесопродукции на душу населения РФ уступает не только развитым, но и развивающимся странам. Среди основных причин - низкий уровень организации управления лесами как государственным имуществом, отсутствие долговременной государственной лесной политики.
Общие затраты на ведение лесного хозяйства в 2000 г. составили 7,6 млрд.руб. Платежи за пользование лесным фондом покрыли только 17,4% этих затрат. По Лесному кодексу РФ платежи за пользование лесным фоном взимаются в виде арендной платы или лесных податей. В научных статьях и публикациях аренда рассматривается как эффективная форма лесопользования, создающая благоприятные условия для организации и развития производства по использованию древесных ресурсов. В 2000 г. площадь арендуемых лесов по сравнению с 1999 г. увеличилась на 22% и достигла 80,9 млн.га.
При всех своих преимуществах аренда лесов, точнее, лицензионная форма, так как при аренде подразумевается возврат имущества в неизменной форме, что при заготовке древесных ресурсов невозможно - всего лишь одна из форм лесопользования. Как показывает практика, она выгодна лишь при наличии достаточного объема спелых и перестойных лесов. Доля таких насаждений к началу ХХI века в России составила более половины эксплуатационного запаса, но значительная часть из них находится в малодоступных районах или в лесах 1 группы, которые не представляют интереса для арендаторов. Среди развитых стран мира аренда (лицензионная форма) широко используется только в Канаде, которую приводят в пример России, ссылаясь на сходство природно-климатических условий, форм собственности на лесной фонд и лесную промышленность. Однако в Канаде, в отличие от России, в федеральной собственности находятся только 11% лесов, а 80% - это владения провинций с самостоятельной лесной политикой. Существующие виды лицензий, несмотря на их многообразие (более 30), не обеспечивают возможности рекреационного и побочного пользования лесами. Состояние лесов Канады и уровень ведения хозяйства в них неоднократно критиковались, и в последствии в 1992 г. экспортируемые ею лесобумажные товары подвергнулись бойкоту. В качестве предпринятых мер были изменены лесные законы провинций и принята новая национальная политика на принципах устойчивого управления лесами.
На современном этапе приоритетными становятся экологические, средообразующие функции лесов, их роль в поддержании биоразнообразия, что подтверждено решениями Международной конференции ООН в Рио-де-Жанейро (1992), критериями Хельсинского и Монреальского процессов. Арендаторы экономически не заинтересованы в долгосрочных инвестициях, направленных на выполнение лесами этих функций. Удлинение срока аренды не гарантирует инвестиции. Закрепление в обязательства арендаторов мероприятий по сохранению биоразнообразия лесных экосистем при заключении договоров аренды оборачивается необходимостью постоянного и детального контроля, к тому же невозможно предусмотреть и в самом полном договоре все необходимые работы.
В истории России уже были случаи передачи лесов в аренду. Так, в 1847 г. в Калужской и Орловской губерниях после долгосрочной аренды казенных дач государство понесло значительные убытки. После чего Министерство государственных имуществ пришло к заключению, что аренда есть “наихудший способ лесоуправления”.
Применение аренды не должно носить характера массовой компании и принудительного мероприятия, а арендная плата должна стимулировать эффективное и рациональное лесопользование. Пока же средний размер арендной платы за древесину в четыре раза меньше стоимости той же древесины, проданной на лесных аукционах. До сих пор сохраняется отставание темпов роста платы за древесину, отпускаемую на корню, от темпов роста цен на лесопромышленную продукцию. Нередки случаи неуплаты за аренду, несоблюдения договорных обязательств, отказ от арендуемых участков так называемых “фирм-однодневок”. В связи с изложенным при заключении арендных договоров предпочтение должно отдаваться крупным предприятиям, длительно работающим в этом регионе. Существует и другая проблема - низкая обеспеченность арендаторов планами рубок, проектами организации главного пользования и ведения лесного хозяйства на арендуемых участках лесного фонда, что отражается на качестве воспроизводства лесных ресурсов, в частности лесовосстановлении. В некоторых субъектах РФ арендные отношения при заготовке древесины практически не получили развития. Так, в Республике Башкортостан несмотря на решение правительства передать с 1 января 2001 г. в долгосрочную аренду 450 тыс. га лесов холдингу “Башлеспром”- самому крупному лесозаготовительному и лесоперерабатывающему предприятию республики - до сих пор отпуск древесины идет только в виде краткосрочного пользования. При такой форме лесозаготовители не заинтересованы в инвестировании инфраструктуры, поддержке биоразнообразия лесов. В последние годы в республике предпринимаются конкретные меры по поддержке лесной отрасли: разработана программа реструктуризации лесопромышленного комплекса, закупается оборудование для технического переоснащения деревообрабатывающих производств, своевременно финансируются республиканские статьи расходов лесного хозяйства. Результаты этих усилий отражаются в уменьшении числа и площадей лесных пожаров, сокращении количества убыточных предприятий.
Существующие минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, очень низки и не обеспечивают финансирование самых необходимых мероприятий в лесном хозяйстве. На лесных аукционах окончательная стоимость древесины оказывается несколько раз выше этих ставок и, следовательно, можно было бы их увеличить. Однако в проекте федерального бюджета на 2002 г. планируется повысить эти минимальные ставки только в 1,12 раза. Ставки должны выполнять регулирующие функции, для чего нужна их постоянная оперативная корректировка под влиянием изменяющихся факторов. Целесообразней определять ставки на уровне субъектов РФ и согласовывать между всеми заинтересованными сторонами - представителями государственной власти, лесного хозяйства, лесной промышленности.
В проекте федерального бюджета на 2002 г. зачисление средств, поступающих за счет отчислений лесных податей и арендной платы сверх минимальных ставок за древесину, отпускаемую на корню, осуществляется в федеральный бюджет. Как известно, сейчас эти средства поступают на счета лесхозов, приравниваются к бюджетным средствам и используются на нужды лесного хозяйства. Такое решение в проекте бюджета логично с точки зрения превращения лесхозов в государственные органы, выполняющие только управленческие функции. В условиях же дефицита бюджетного финансирования - 50-60% от необходимого - и выполнения лесхозами целого комплекса работ по охране, защите, лесовосстановлению и т.д. - подобное решение еще больше подорвет финансовое положение лесхозов и представляется преждевременным. Лесхозы как местные органы управления лесами потеряют стимулы для максимизации лесных доходов за счет платы за используемые ресурсы леса и будут рассчитывать лишь на поступления из бюджета. Для изъятия лесного дохода в большем объеме и рационального использования лесных ресурсов целесообразней был бы переход на рентные платежи, методика расчета которых разрабатывается рядом ученых-экономистов. Часть же ренты нужно направлять непосредственно в лесхозы в виде гарантированного финансового обеспечения воспроизводства лесов. Дополнительное же финансирование лесхозов должно стимулировать доходность при соблюдении принципов непрерывного и неистощительного лесопользования.
Как показывает многолетний опыт стран с развитым лесным сектором, да и самой России, уровень ведения лесного хозяйства зависит не столько от форм владения лесами, осуществления лесопользования, а больше от разработанности лесного законодательства, степени его выполнения, научной обеспеченности проводимых реформ.
В ХХ веке лесная отрасль России пережила множество преобразований. Хочется верить, что ныне проводимые реформы помогут ей занять достойное место среди других отраслей народного хозяйства.